Les institutions financières de développement fournissent parfois à leurs clients une assistance technique, pour renforcer leurs capacités de gouvernance, de management et de gestion financière. Si l’utilisation de fonds publics pour des entreprises rentables peut poser question, elle implique un devoir d’efficacité. Un projet basé sur une vision stratégique, un réel engagement et un suivi des résultats peut aider à pérenniser une entreprise.

Le secteur privé est aujourd’hui reconnu comme un maillon essentiel des dynamiques de développement. Par les emplois et la richesse qu’elles créent et leur contribution aux budgets des États, les entreprises, petites et grandes, sont des vecteurs de croissance. Les institutions financières de développement (IFD) européennes, réunies au sein de l’European Development Finance Institutions (EDFI)1, appuient depuis de longue date le secteur privé. Par leur action – 4,7 milliards d’euros investis dans 770 projets en 2010 –, elles catalysent les investissements favorables au développement d’un tissu d’entreprises solides et dynamiques, dans des régions jugées risquées.

Si certaines de ces institutions européennes existent depuis des décennies, leur proposition de lier l’assistance technique à un financement est récente. Si la fonction de conseil auprès des acteurs privés des pays en développement est une composante naturelle de leur action, les IFD européennes proposent désormais des ressources additionelles consacrées au renforcement des capacités des entreprises. Selon la Commission européenne (CE, 2011), “la collaboration avec le secteur privé en tant que moteur de la croissance inclusive et du développement durable est un domaine très prometteur” et “l’Union européenne et ses États membres pourraient avoir davantage recours à la combinaison de prêts et de subventions”.

C’est en particulier sur ce mot, “subventions”, que la question de la légitimité de la nouvelle offre des IFD se pose. Au-delà, c’est leur rôle dans le renforcement des capacités du secteur privé et dans l’utilisation de fonds d’aide publique au développement2 qui est questionné. Si renforcer les capacités des entreprises vise à pérenniser leur développement et à soutenir des initiatives à plus fort impact développemental, comment justifier l’octroi de dons à des sociétés rentables ? Par ailleurs, les IFD sont-elles les mieux placées pour renforcer les capacités du secteur privé ?

Un soutien encore modeste des institutions financières de développement

Le renforcement des capacités des entreprises a été défini par le Comité d’aide au développement3 en 2006 comme étant le processus par lequel les acteurs libèrent, adaptent et renforcent leur aptitude à gérer leurs affaires avec succès (OCDE, 2006). Concrètement, il s’agit pour les IFD de mettre à disposition du bénéficiaire final (l’entreprise) des actions de conseil, de structuration, de gestion de l’information, de réorganisation ou des études qui seront financées partiellement par les fonds octroyés. Les activités de renforcement des capacités ont vu le jour au cours de la dernière décennie : en 2000 par Norfund (Norvège) et en 2008 en France, par Proparco (Tableau 1).

Combiner financement

Le montant total des programmes de ce type, initiés par les IFD européennes, s’élève en 2010 à près de 40 millions d’euros. À titre de comparaison, les dépenses de la Société financière internationale pour le conseil aux entreprises sont, la même année, de 268 millions de dollars (près de 3,95 % du total de ses investissements). La moitié des dépenses d’assistance technique en 2010 repose sur l’OeEB (Autriche) et le FMO (Pays-Bas) – une prépondérance qui s’explique en partie par une particularité : elles n’ont pas de “maison-mère” chargée de la coopération. Le montant des projets oscille entre 20 000 euros et un million d’euros ; en 2010, la moyenne est de moins de 100 000 euros.

Les ressources que les institutions financières de développement européennes consacrent spécifiquement aux actions d’accompagnement technique sont limitées : à peine 0,85 % de leurs financements annuels en 2010. Elles ne bénéficient pas, en outre, des financements centralisés de l’Union européenne. Certaines institutions, comme la DEG (Allemagne), mobilisent alors leurs propres ressources. Tournées vers le secteur privé, leur soutien prenant essentiellement la forme de financements en capital et en dette nécessaires à la création et à la croissance des entreprises du Sud, les IFD européennes ont peu catalysé, jusqu’à présent, les flux d’aide publique au développement.

La bonne gouvernance, objet d’une forte demande de conseils

Par nature, les institutions financières de développement contribuent depuis longtemps à l’amélioration des capacités de leurs partenaires, notamment par des conseils dans la structuration des investissements. En dehors des recommandations qu’elles prodiguent à leurs clients pour les aider à sécuriser leur investissement et à renforcer l’impact développemental de leurs actions, les institutions financières de développement utilisent désormais aussi des fonds publics (en plus de leurs fonds propres) pour les accompagner. Elles mènent des études préalables et accompagnent les entreprises dans la mise en place de chantiers internes : amélioration des systèmes d’information, consolidation de la direction administrative et financière, formation des experts en responsabilité environnementale et sociale des institutions financières partenaires, etc. Elles peuvent ainsi intervenir aussi bien au niveau institutionnel, organisationnel qu’individuel.

Les demandes d’appui proviennent soit des entreprises elles-mêmes, soit des intermédiaires financiers que sont les banques et les équipes de gestion de fonds d’investissement – des acteurs qui entretiennent une grande proximité avec les petites entreprises. Dans la majorité des cas, les projets d’assistance technique ne demandent qu’une expertise de court terme, ponctuelle ou itérative.

Parfois, l’ampleur des changements à opérer nécessite le placement d’un dirigeant. La société AMSCO4 a par exemple placé, fin 2009, plus de 270 managers dans 181 entreprises. Les managers qu’elle recrute doivent aider les entreprises clientes à améliorer leurs performances. Ces managers sont affectés provisoirement (contrat de trois ans renouvelables) au service des entreprises clientes. Ils les aident à améliorer leurs activités d’exploitation et leur performance financière, et forment des managers locaux destinés à les relayer (AMSCO, 2009).

Près de la moitié des demandes de renforcement des capacités de petites et moyennes entreprises transmises à Proparco par les fonds d’investissement partenaires concerne les questions de management et de gestion financière des entreprises. La bonne gouvernance est en effet considérée comme un préalable au développement de nouveaux produits et services à vocation plus développementale, qui fait également l’objet d’une forte demande de conseils de la part des entreprises.

La question de l’utilisation de fonds publics européens

Pour autant, comment justifier le fait de subventionner des entreprises rentables ? Ne pourraient-elles pas prendre elles-mêmes en charge ces coûts ? De manière générale, les entreprises hésitent à se lancer dans des projets de restructuration interne, du fait de l’engagement humain et financier qu’ils requièrent et de la difficile appréciation des retombées de conseils externes. L’hésitation est d’autant plus grande lorsqu’il s’agit de s’engager vers des nouveaux segments de marché innovants, constitués d’une clientèle aux revenus plus faibles. Ainsi, les fonds publics utilisés, via l’octroi de subventions, encouragent l’entreprise à innover. En outre, incitée à renforcer sa gouvernance, ses standards environnementaux et sociaux, à élargir son champ d’action, une entreprise a plus de chance d’être pérenne et améliore ses impacts développementaux.

Ainsi, la combinaison de fonds publics et d’investissements privés s’est développée en Europe sous l’impulsion des grandes agences d’aide au développement, dont la Banque européenne d’investissement, l’Agence française de développement ou la KfW Bankengruppe allemande. Depuis 2009, l’Union européenne facilite la combinaison d’investissements et de dons (pooling mechanism)5. Ces programmes, conçus pour encourager l’investissement dans les secteurs à fort impact développemental, ne ciblent pas systématiquement le renforcement des capacités : les fonds peuvent être utilisés également pour garantir et bonifier un prêt, ou cofinancer un programme d’investissement. Au contraire, les institutions financières de développement utilisent les fonds publics principalement pour renforcer les capacités de leurs partenaires. Elles ne proposent généralement pas de bonification des prêts ni de subventions à l’investissement, car elles estiment que ces instruments comportent un risque élevé de distorsion de la concurrence. Le coût des projets dépasse rarement 10 % du montant de l’investissement, afin de limiter les effets d’aubaine et, encore une fois, l’impact sur la concurrence.

Garantir l’efficacité des projets de renforcement des capacités

La mobilisation de fonds publics au service du secteur privé engage la redevabilité des institutions financières de développement : elles doivent en effet rendre compte de l’efficacité de leurs actions de soutien au renforcement des capacités auprès des donateurs et des institutions publiques.

Pour s’assurer de l’efficacité de leur soutien, elles veillent tout particulièrement à la qualité du leadership de l’entreprise. Le processus de renforcement des capacités est efficace quand il est mis en place à la demande de l’entreprise, quand il s’appuie sur une vision stratégique de l’avenir et une volonté partagée de changement. Ainsi, une contribution en numéraire est demandée de manière presque systématique à l’entreprise. Elle peut varier de 20 à 50 % du coût du projet, selon le degré de prise de risque et le compromis trouvé entre innovation et engagement. Dans de rares cas, les coûts d’appui sont pris en charge intégralement par l’entreprise ; ainsi, une société de financement des petites et moyennes entreprises, Business Partners, propose en Afrique du Sud la prestation de conseils au moyen de prêts remboursables à taux zéro. Ces avances sont également courantes dans l’industrie de la finance carbone.

Dans la plupart des cas, l’identification des déficits de capacités et de pistes d’intervention suppose simplement que l’entrepreneur soit accompagné dans ses réflexions. Les IFD doivent donc faire preuve d’une grande qualité d’écoute, d’une solide connaissance des problématiques sectorielles et formaliser quelques questions structurantes servant de support à la décision. L’efficacité des projets de renforcement des capacités nécessite aussi une réelle adaptation aux rythmes propres à l’entreprise. Pour optimiser les chances de réussite, le cycle des projets doit comprendre trois moments clefs : la définition des règles de sélection (conditions d’éligibilité) et d’approbation des projets en phase amont ; la passation des marchés (à encadrer avec des procédures strictes pour encourager la concurrence et l’efficacité) ; et la mise en œuvre des recommandations des consultants.

La mise en place, en fonction des projets, de quelques indicateurs cibles permet de suivre les activités des consultants et d’évaluer les résultats concrets pour l’entreprise. La mesure de l’impact de l’accompagnement s’avère, en revanche, plus difficile. Dans la majeure partie des cas, elle est réalisée pour le projet dans son ensemble (investissement et accompagnement).

Des solutions originales existent. Par exemple, Aureos, gestionnaire du fonds Africa Health Fund bénéficie d’une subvention au renforcement des capacités pour accompagner les petites et moyennes entreprises de son portefeuille à accroitre leur impact sur les populations “du bas de la pyramide”. Une partie de cette subvention sera utilisée pour financer un dispositif de mesure des impacts ; et la rémunération du gestionnaire de fonds dépendra de ces résultats. Ainsi, la combinaison d’une offre de renforcement de capacités, d’un financement des mesures de vérification des impacts et d’une prime à la contribution au développement constitue une solution permettant de garantir l’efficacité des actions6.

Le renforcement des capacités au service du développement

L’alliance entre l’investissement et le renforcement des capacités des entreprises privées est une nouvelle piste pour relever le défi du développement. Par le soutien à l’activité – via les financements – et une pérennité accrue des entreprises – grâce à une meilleure organisation, à une meilleure gouvernance, et au développement de nouveaux produits et services adaptés – les institutions financières de développement européennes peuvent renforcer l’effet de levier des fonds d’aide publique au développement, et encourager l’atteinte des Objectifs du millénaire pour le développement. En effet, en faisant évoluer leurs pratiques, les entreprises peuvent accroître leur rôle dans l’amélioration des conditions de vie des communautés locales.

Les institutions financières de développement ont toute leur place dans cette démarche. Elles tirent leur légitimité de leur proximité et de leur connaissance des entreprises, qu’elles accompagnent pour certaines d’entre elles depuis plus de 40 ans. L’EDFI s’est doté, en 2010, d’un groupe de travail des praticiens du renforcement des capacités et, en 2011, d’une task force consacrée aux modes de mobilisation des fonds de l’aide publique au développement de la Commission européenne. Il s’agit d’une nouvelle étape prometteuse, allant dans le sens d’un renforcement du rôle des institutions financières de développement européennes dans l’appui global au secteur privé.

Deux types d’intervention pour des objectifs similaires

Les institutions financières de développement européennes interviennent majoritairement en aval de leur investissement, en se centrant sur les besoins respectifs de chaque entreprise qu’elles soutiennent. De leurs côtés, les bailleurs de fonds traditionnels, tels que la Banque européenne d’investissement, l’Agence française de développement (AFD) ou la KfW Bankengruppe allemande adoptent des approches prenant davantage en compte l’environnement des affaires et les dynamiques sectorielles. Ils inscrivent généralement leur action dans le cadre des politiques nationales, en lien avec les acteurs locaux d’appui au secteur privé.

Les programmes de mise à niveau des entreprises en Tunisie et au Sénégal soutenus par l’AFD, par exemple, associent renforcement des capacités et financement d’investissements par les banques partenaires du programme. Ces dernières bénéficient dans ce contexte d’un refinancement à conditions préférentielles. Ces programmes qui ont pour finalité d’aider les petites et moyennes entreprises à s’intégrer dans une économie de plus en plus concurrentielle privilégient les secteurs que l’État juge prioritaires. Des critères d’éligibilité prenant en compte des orientations de politique publique sont ainsi définis avec l’appui de l’AFD par un “Bureau de mise à niveau”, autonome mais agréé par l’État et constitué d’une large palette de partenaires du secteur privé.

Ces deux approches – microéconomique et mésoéconomique – sont complémentaires et bénéficient toutes les deux au secteur privé. Le renforcement des capacités est utilisé dans les deux cas pour faciliter la mise en œuvre de projets économiques et sociaux qui participent à la croissance et au développement durable – donc aux Objectifs du millénaire pour le développement. Le choix des approches dépend simplement de la nature et des missions spécifiques de chacune des institutions : d’un côté le financement des investissements privés pour les institutions financières de développement ; de l’autre, la promotion de la croissance par un appui aux pouvoirs publics et acteurs non souverains (collectivités, ONG, sociétés) pour les institutions publiques de développement.

Notes de bas de page

1 Cette association regroupe quinze institutions financières bilatérales. Mandatées par leurs gouvernements, elles travaillent à la mise en œuvre des Objectifs du Millénaire, tout particulièrement en soutenant des projets « durables » dans les pays en développement.
2 L’aide publique au développement représente l’ensemble des ressources émanant d’organismes publics (ou d’organismes agissant pour leur compte) destinées aux pays en développement ou à des institutions multilatérales, assorties de conditions favorables (élément de libéralité au moins égal à 25 %) dans le but de favoriser le développement économique et l’amélioration du niveau de vie.
3 Principale instance chargée des questions de coopération-développement au sein de l’Organisation de coopération et de développement économiques, le Comité est un lieu de coordination des bailleurs de fonds sur les pratiques de mobilisation et de mise en œuvre de l’aide publique au développement.
4 La société AMSCO est une unité opérationnelle du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), en charge de l’exécution du projet dénommé “Services de gestion et de formation en Afrique (ATMS)”. Elle a pour objectif de développer les capacités et les compétences des petites et moyennes entreprises africaines.
5 Voir à ce sujet l’article de Tobias Bidlingmaier, de ce numéro de Secteur Privé & Développement.
Références / AMSCO, 2009. Rapport annuel. // Commission européenne, 2011. Renforcer la responsabilité de l’UE en matière de financement du développement en vue de l’évaluation par les pairs de l’aide publique au développement, rapport. // OCDE, 2006. Relever le défi posé par le renforcement des capacités – Évoluer vers de bonnes pratiques, rapport.