• logo linkedin
  • logo email
La politique camerounaise de gestion des déchets ménagers s'appuie sur un partenariat public-privé qui permet aux plus grandes villes camerounaises de disposer d'un service régulier de collecte et de traitement des ordures ménagères. Ce modèle, qui a fait ses preuves, reste confronté à la pérennité de son financement mais il peut constituer un exemple de solution intéressant pour des pays confrontés à des problèmes similaires.

La ville de Douala a été la première à concéder, en 1969, la gestion de ses déchets solides municipaux à une entreprise privée suite au constat d'échec de la gestion en régie municipale. La ville de Yaoundé suivra, dix ans plus tard. En 1987, dans une dynamique de décentralisation, l'administration centrale a attribué la compétence de gestion des déchets non pas aux communautés urbaines de Douala et Yaoundé, mais aux communes d'arrondissement, subdivisions nouvellement créées des communautés urbaines. Alors que le législateur a cru, de cette façon, renforcer la gestion de proximité, aucune commune d'arrondissement n'a réussi à assurer un service de qualité malgré les financements alloués. L‘échelle de gestion trop restreinte, une mauvaise coordination entre acteurs, les impayés des communes et le manque de qualification du secteur privé ont fait de cette expérience un échec. Les métropoles de Yaoundé et de Douala étaient à cette épo-que considérées comme les grandes villes les plus sales d'Afrique subsaharienne. Pendant près d'une décennie, l'administration camerounaise a tâtonné. En 1994, elle a créé en partenariat avec la Banque mondiale un programme spécial de gestion des ordures ménagères, dénommé Programme Social d'Urgence (PSU) pour assainir les métropoles de Douala et Yaoundé, où foisonnaient alors de multiples décharges à ciel ouvert. Ce programme, qui visait également à atténuer les effets de la crise et de la dévaluation en favorisant des initiatives à haute intensité de main-d'œuvre, a été un échec. Centralisé au niveau du ministère des Finances, peu équipé pour une telle tâche, il n'a pas permis un pilotage et un contrôle rapproché de la gestion des déchets. L'exécution du service a été, en outre, confiée à des ONG et des associations peu efficaces. L'échec de ce programme est venu à son tour confirmer le fait que la rapide croissance des villes ne pouvait plus s'accommoder d'un système de collecte et de traitement des déchets bricolé et déterminé par des contraintes externes. En 1998, de nouveaux contrats ont été signés entre les communautés urbaines de Yaoundé et Douala et la société Hysacam qui était déjà présente dans le secteur à l'époque des premiers partenariats public-privé. Des contrats avec une douzaine d'autres villes de taille plus petite seront signés la décennie suivante.

Une nouvelle politique des déchets

L'administration a tiré dès la fin des années 90 les conséquences de ses tâtonnements à travers une nouvelle vision qui constitue le fondement de la politique camerounaise en matière de gestion des déchets. Le premier principe de cette politique est la reconnaissance de la gestion des déchets comme une compétence structurante : elle doit être mise en place et gérée à l'échelle de la ville sous l'autorité d'une seule institution – ici, la communauté urbaine. D'autres pays africains ont, eux, privilégié une décentralisation au niveau des quartiers ou une privatisation de l'intégralité du circuit avec des opérateurs qui doivent collecter eux-mêmes auprès des ménages la rétribution de leur service. Ce dernier système d'usager-payeur – ou Pay As You Dump1 – s'avère bien peu adapté au service de collecte des déchets, car les moyens de contrainte auprès des usagers sont beaucoup plus limités que dans les secteurs de l'eau ou de l'électricité. En effet, un ménage dont les déchets n'ont pas été collectés trouvera toujours le moyen de s'en débarrasser. Le second principe de cette politique est de mieux prendre en compte la spécificité du métier, qui exige une approche industrielle. Pour respecter des objectifs quantifiés et des contraintes de coûts, il faut sortir d'une logique de gestion uniquement publique, en régie, trop contrainte par des biais politiques et sociaux. L'administration territoriale doit conserver un rôle de donneur d'ordre et de contrôleur, où elle est historiquement compétente, tandis que le secteur privé apporte son savoir-faire technique et sa rigueur de gestion. Des contrats d'objectifs sont signés entre les parties pour clairement encadrer les obligations et les responsabilités de chacun (Encadré 1). Il s'agit aussi de sortir des modes alternatifs de gestion des déchets, comme la collecte par des ânes attelés ou l'usage du concept d'usager-payeur. Ces méthodes, considérées par certains comme plus adaptées aux villes d'Afrique subsaharienne (Parrot, Sotamenou et al., 2009), ont largement montré leurs limites, notamment dans des villes de plusieurs millions d'habitants. Le troisième principe est que la gestion des déchets doit bénéficier, compte tenu de ces enjeux, de ressources-liées transférées par l'État, dans le cadre d'une décentralisation maîtrisée (Follea et al., 2001).

Les contrats d'objectif d'Hysacam

Hysacam signe des contrats d'objectifs avec les communautés urbaines ; ces contrats encadrent très précisément le contenu du service à rendre par ce dernier. La communauté urbaine fixe par zone des objectifs précis de circuits et de nettoiement. Le tonnage collecté est contrôlé quotidiennement par la municipalité, qui sanctionne par des pénalités conséquentes les éventuels manquements aux objectifs. L'administration contrôle aussi la disponibilité du matériel, le respect du calendrier et les fréquences de collecte et de nettoiement. Chaque équipe d'Hysacam est responsabilisée et peut facilement être identifiée en cas de manquement à ses objectifs. Pour collecter les déchets ménagers de villes de plusieurs millions d'habitants, il faut disposer de ressources de qualité : personnel formé, flotte de véhicule adaptée. Ces ressources requièrent un investissement conséquent dont l'amortissement est facilité par la mise en place de contrats de service suffisamment longs, d'une durée de cinq ans.

L'efficacité reconnue d'Hysacam

Hysacam est la principale société privée de traitement des déchets ménagers au Cameroun. Elle est signataire de contrats de gestion avec 14 villes camerounaises. En décembre 2009, réunis à Marrakech (Maroc), les maires africains ont reconnu son efficacité en lui décernant le 1er prix “Africités de la gestion des déchets en Afrique”. Une des raisons du succès d'Hysacam réside dans sa capacité d'adaptation à l'évolution des besoins. Elle a embauché des personnels compétents et déployé des équipements modernes et bien entretenus, nécessaires pour gérer les déchets de villes pouvant atteindre plusieurs millions d'habitants. Ces moyens lui permettent d'atteindre des taux de collecte de 80 % à 90 %. Pour traiter les quartiers plus difficilement accessibles, Hysacam a développé des accords de pré-collecte avec des associations qui récupèrent les déchets dans les quartiers enclavés et les acheminent vers les bacs de l'entreprise. Une telle organisation ne peut fonctionner que si l'opérateur privé respecte ses engagements et si les points de regroupement sont clairement encadrés (Ps-Eau & PDM, 2003). Par ailleurs, Hysacam est conscient que la gestion des déchets est une mission de service public avec des exigences et une sensibilité sociale particulières. Il est donc très important d'assurer une continuité dans le service même si le commanditaire accuse des retards dans ses paiements. Hysacam s'est donc adaptée à cette spécificité et pallie cette contrainte en maintenant en permanence une relation de confiance avec les banques locales. Ce modèle de gestion a contribué à rassurer les autorités publiques sur la fiabilité de l'entreprise ; elles sont aujourd'hui convaincues de l'intérêt du recours au secteur privé. Le succès d'Hysacam a contribué à redonner de la valeur au métier. Aujourd'hui, la tendance est d'ailleurs au retour des multinationales du secteur en Afrique2. Ce retour reste toutefois timide, les multinationales ayant encore du mal à s'adapter aux particularités du contexte africain – les coûts trop élevés et la faible confiance dans les pays limitent l'investissement.

 

Un fort subventionnement de l'Etat

La fiscalité relative à la gestion des ordures repose sur un système de taxes communales directes dédiées au financement des services de proximité : l'éclairage public, la distribution de l'eau, l'enlèvement des ordures ménagères. L'État centralise la collecte des taxes auprès des salariés et des entreprises et les redistribue aux municipalités. Cette taxe pose un problème fondamental lié à l'insuffisance de son assiette, limitée aux secteurs formel et public, qui représentent moins de 10 % de la population (INS, 2011). Dans les principales villes que sont Douala et Yaoundé, cette taxe finance moins d'un dixième de l'activité de collecte et de traitement des déchets3 – le reste du financement étant assuré par des subventions de l'État. À défaut d'entreprendre une démarche pour améliorer et augmenter la taxation, qui aurait été trop lourde socialement, l'administration centrale camerounaise a choisi de systématiser le transfert aux villes de “ressources-liées” pour le traitement des ordures ménagères. Cela contraint les municipalités à affecter ces ressources à ce poste de dépense à l'exclusion de tout autre. L'État octroie sur son budget propre 85 % des financements nécessaires à la gestion des déchets dans les principales villes du Cameroun. L'État pallie donc le faible niveau de recouvrement de la taxe tout en ne modifiant pas la fiscalité. Cet apport de l'État ne peut pas constituer en soi une solution durable ; il est nécessaire de trouver un mode de financement plus pérenne. Mais les usagers sont désormais habitués à un service d'enlèvement des déchets ménagers de qualité sans qu'ils soient toujours conscients du niveau des subventions apportées par l'Etat pour le financer. La solution d'une indexation de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères sur les factures d'électricité s'avère, par ailleurs, peu pertinente. Non seulement elle entraînerait un sentiment d'augmentation des coûts de l'énergie qui pourrait générer une tendance inflationniste en cascade sur les produits de première nécessité, mais elle ne règlerait pas non plus le problème de l'étroitesse de l'assiette4. Une solution à explorer pourrait être la taxation à l'importation de tous les produits entrants, en fonction de leur potentiel de génération des déchets, sur le modèle européen de taxation du producteur élargie et du consommateur. Les déchets issus des produits importés, représentent en effet 35 % des déchets produits au Cameroun.

Vers un changement de statut des déchets

L'administration camerounaise sort peu à peu d'une vision hygiéniste des déchets municipaux pour adopter une vision plus environnementaliste et durable. S'il n'existe pas, aujourd'hui, de textes législatifs contraignants allant dans ce sens, le Ministère camerounais de l'Environnement, de la Protection de la Nature et du Développement Durable (MINEPNDED) a intégré la notion de “développement durable” dans son document de stratégie de la gestion des déchets. Trois objectifs hiérarchisés organisent clairement cette stratégie. Il s'agit tout d'abord de prévenir et de réduire la production et la nocivité des déchets par le développement de technologies propres et plus économes en ressources. Il faut ensuite veiller à augmenter la valorisation des déchets et enfin, pratiquer l'élimination raisonnée des déchets non valorisables. La mise en œuvre d'une telle politique se heurte toutefois aux problèmes de financement du secteur. Dans les conditions actuelles de rémunération du traitement des déchets - moins de six euros la tonne, contre 40 à 120 euros en Europe (Ademe, 2006), il est difficile d'envisager une solution écologique au traitement des déchets non biodégradables. Ces niveaux de rémunération permettent difficilement de respecter l'intégralité des normes environnementales locales et encore moins internationales, comme les standards de performance de la Société Financière Internationale (SFI). Cette politique se heurte en outre aux difficultés pratiques de valorisation des déchets dans le contexte camerounais actuel. Des solutions sont toutefois possibles, notamment dans le domaine du recyclage (Encadré 2).

La valorisation des déchets au Cameroun

Actuellement, tous les déchets ménagers collectés au Cameroun sont envoyés dans des centres d'enfouissement. La seule industrie de recyclage existante porte sur des produits comme le fer, les bouteilles, qui sont récupérés par des “chiffonniers” en amont de la collecte. Les métaux sont revendus à des industries principalement chinoises et indiennes. La généralisation du recyclage se heurte à la composition des déchets, très faiblement valorisables, à l'exception des matières biodégradables (60 % du volume), qui pourraient être transformées en amendement organique. Mais la concurrence des engrais chimiques est aujourd'hui trop présente. Seules une taxation et une limitation de leur usage, accompagnées d'une large sensibilisation sur leurs effets néfastes pour les sols permettraient l'essor de la filière compost. La valorisation industrielle des autres matériaux serait difficilement rentable. Cependant, l'évolution des coûts des matières premières tend à rendre le tri de plus en plus intéressant économiquement.

Hysacam, qui participe à cette réflexion, développe par ailleurs sur ses décharges des projets de captage et de traitement du biogaz généré par les déchets ménagers en décomposition. La première centrale de traitement de biogaz en Afrique centrale a ainsi été installée à la décharge de Nkolfoulou, dans la banlieue de Yaoundé. Cet exemple montre encore une fois tout l'intérêt d'impliquer le secteur privé pour améliorer la gestion des déchets et trouver des solutions efficaces et pérennes pour cette filière. La voie camerounaise a été mise en place à contre-courant des recommandations apportées par les bailleurs de fonds de l'époque. Basée sur une forte volonté politique des autorités publiques, elle s'est accompagnée d'une mise à disposition de ressources conséquentes et d'une délégation du service à une entreprise privée locale. S'il reste de nombreux défis à relever – stabilité des financements, valorisation des déchets, etc. – ce modèle n'en a pas moins permis de faire émerger une collecte efficace et durable, qui a notamment été en mesure de s'adapter à la forte croissance des villes africaines.

 

1 En français : “Payez ce que vous jetez”.
2 Veolia à Dakar, Pizzorno en Mauritanie, Nicollin en Algérie et au Maroc.
3 L'enlèvement des ordures ménagères représente près de 20 % du budget des municipalités de Douala et de Yaoundé qui s'élève respectivement, au total, à près de 42 milliards (soit environ 64 millions d'euros) et 35 milliards de francs CFA (soit environ 53,5 millions d'euros).
4 Dans la ville de Douala, par exemple, la société d'électricité déclare moins de 200 000 clients sur environ 3 millions d'habitants représentant 800 000 ménages (environ 3.9 personnes/ménages). Chaque client de la société électrique devrait en moyenne payer plus de 50 000 francs CFA par an (soit environ 75 euros) pour couvrir les dépenses liées à la collecte des déchets.

 

RÉFÉRENCES:
ADEME, 2006. Le prix de la mise en décharge des déchets non dangereux gérés par les collectivités en 2005. Synthèse. Mars. 
Follea et al., 2001. Note de synthèse, Revue comparative des modes de gestion des déchets urbains adoptés dans différents pays de la ZSP, AFD. 
INS (Institut National de la Statistique), 2011. Deuxième Enquête sur l'Emploi et le Secteur Informel au Cameroun (EESI2), 2011. 
Parrot, L., Sotamenou, J., Kamgnia Dia, B., 2009. Municipal solid waste management in Africa: strategies and livelihoods in Yaoundé, Cameroon, Waste Management 29(2), 986-995. USA 
Ps-Eau & PDM, 2003. Gestion durable des déchets et de l'assainissement urbain. Ps-Eau

Jean-Pierre Ymelé

Directeur
Hysacam

Parcours

Jean-Pierre Ymelé dirige l'Agence Hysacam de Douala, qu'il a intégrée en 1998 en tant que responsable de la communication. Docteur en épistémologie et en histoire des sciences à l'université de Paris 7 - Denis Diderot, il est l'auteur de Science, Technology and Development: Stakes of Globalisation. Sa pratique de la gestion d'entreprise et ses recherches en politiques des sciences et du développement s'enrichissent mutuellement.

Hysacam

Fondée en 1969, la société Hygiène et salubrité du Cameroun (Hysacam) est le principal acteur privé de la gestion des déchets du pays. Implantée à Douala et à Yaoundé, elle gère également les déchets de 12 autres villes. Présente sur toute la chaîne de gestion des déchets ménagers, de la collecte au traitement, elle emploie 5000 personnes et dispose d'une flotte de 400 camions. Son chiffre d'affaires est d'environ 20 milliards de francs CFA (soit environ 30,4 millions d'euros), provenant pour 85% de l'État.

Sur le même thème