Les États des pays en développement ont de plus en plus recours au secteur privé pour gérer les volumes croissants de déchets solides municipaux. Les entreprises présentes sur ce secteur peinent toutefois à trouver des financements. Les institutions financières internationales (IFI) peuvent favoriser les investissements dans le secteur, en fournissant des solutions adaptées et en améliorant les conditions environnementales et sociales (E&S) des projets financés.

Les pays en développement sont confrontés à l’augmentation rapide de leurs volumes de déchets, au-delà des capacités de leurs infrastructures, de leurs structures organisationnelles, de leurs institutions et de leurs ressources financières. Les investissements nécessaires pour assurer une collecte, un tri et un recyclage adéquats sont considérables. Par exemple, la gestion des déchets solides municipaux représente pour l’ensemble des villes indiennes un coût annuel allant de 500 millions à cinq milliards de dollars (Hanrahan et alii, 2006).

Le marché des technologies dédiées à la gestion de ces déchets représente entre 2 et 3,5 milliards de dollars pour l’Inde seule (Yes Bank, 2010). Ces investissements ne peuvent être financés en totalité par les pouvoirs publics. Afin de diminuer la pression financière et d’améliorer la gestion de leurs déchets solides municipaux, les gouvernements se tournent donc de plus en plus vers le secteur privé.

Si les entreprises privées affichent leur intérêt pour ce secteur, elles rencontrent souvent des difficultés pour trouver des ressources : les financements à long terme sont indisponibles, les coûts de transaction élevés et la valeur des actifs qu’elles peuvent proposer en garantie est limitée – du fait des technologies très spécialisées mises en œuvre. Dans ce contexte, les institutions financières internationales (IFI) ont un rôle à jouer : elles apportent des financements de longue durée sur des projets de grande taille et sont capables de proposer des prêts adossés aux flux de trésorerie et non aux actifs. La participation de ces institutions permet en outre la mise en œuvre de mesures visant à réduire au maximum les effets négatifs de la gestion des déchets et à améliorer les conditions environnementales et sociales (E&S) de cette gestion. Ces multiples bénéfices en matière économique, sociale et environnementale plaident donc en faveur de l’engagement des IFI dans ce secteur. Si les investissements dans des projets de gestion des déchets ne sont pas toujours simples, il existe pourtant des moyens d’optimiser les engagements des IFI dans ce secteur.

Des technologies adaptées au contexte

Le secteur des déchets est une industrie spécialisée avec des hauts standards technologiques. Pour s’engager dans le secteur des déchets, il faut que l’opérateur dispose d’une solide expérience et d’un savoir-faire technique, et qu’il ait engagé des programmes de recherche approfondis. Mais le savoir-faire technique, à lui seul, ne suffit pas à garantir la réussite d’un projet. De nombreuses technologies utilisées dans le retraitement et le recyclage des déchets ou dans la valorisation énergétique, testées à l’échelle commerciale dans les pays industriels, nécessitent d’être adaptées aux conditions locales. Cet effort d’adaptation est souvent sous-estimé. Même une technologie éprouvée comme la récupération des gaz générés par les décharges ne fonctionne pas en Tunisie de la même manière qu’en Allemagne. La connaissance de l’environnement et l’adaptation aux conditions locales sont donc essentielles. Les équipements doivent être adaptés à la composition, aux volumes et à la nature des déchets ainsi qu’aux conditions climatiques et à la demande potentielle des produits issus des déchets. En dépit d’une technologie des plus modernes, un projet de déchets peut se solder par un échec. Ce fut par exemple le cas d’entrepreneurs engagés dans le recyclage des plastiques issus des déchets. Alors qu’ils prévoyaient de générer des revenus sur la vente du plastique recyclé, ils récupéraient des déchets pratiquement exempts de plastique – celui-ci étant directement prélevé par les chiffonniers sur les points de collecte. Le secteur informel récupère généralement près de 10 % à 15 %, en poids, des déchets. Il s’agit des déchets recyclables de base tels que le verre, le plastique et les métaux, ce qui réduit d’autant la valeur nominale des déchets collectés par le secteur formel (Hanrahan et alii, 2006). Dans les pays à faible revenu, une société privée souhaitant traiter ce type de matériaux doit donc s’assurer, au préalable, de la réalité de l’approvisionnement.

L’accès aux marchés

La vente de compost, de sable, de plastique, de combustibles dérivés de déchets, ainsi que la valorisation énergétique, constituent un modèle économique standard de l’industrie du recyclage – y compris dans les pays en développement. Mais, parmi les entreprises de recyclage de petite taille, beaucoup se limitent à un seul de ces produits. Si une telle spécialisation se justifie du point de vue des économies d’échelle et de l’optimisation du savoir-faire, elle rend toutefois l’entreprise vulnérable aux évolutions du marché et à la composition des déchets – qui varie en fonction du style et du niveau de vie et des habitudes des populations. La diversification des productions est par conséquent un élément clé pour limiter les risques ; elle permet de réduire la dépendance vis-à-vis de la composition des déchets fournis.

La préexistence ou non d’un marché pour les produits recyclés est un facteur important à prendre en compte. Selon la région et selon le produit, les clients potentiels peuvent éprouver plus ou moins de réticences à acheter des produits dérivés de déchets, en raison de freins d’ordre culturel, éthique ou religieux, en raison de leur manque de connaissance du produit, ou en raison d’un environnement réglementaire ou incitatif inadapté. Il est arrivé que des agriculteurs finissent par accepter le compost issu des déchets (en remplacement d’engrais chimiques) qu’après d’importantes campagnes de marketing ; au moment où le marché était enfin établi, l’entreprise était à court de liquidités. Les blocages existants en matière de commercialisation doivent être soigneusement évalués pour estimer la faisabilité d’un projet.

Des exigences environnementales et sociales

Les projets de déchets présentent des risques importants pour l’environnement, la santé et la sécurité des personnes. Pour relever ces défis, les entreprises doivent mettre en œuvre des systèmes de gestion E&S basés sur les meilleures pratiques internationales. Les IFI en font une condition de leur financement, en faisant du plan d’action E&S un engagement contractuel repris dans la convention de financement. Un système de contrôle rigoureux, mené par des consultants extérieurs, est également nécessaire afin d’assurer l’application des normes prévues.
Les IFI doivent accepter que la mise en œuvre de ces normes E&S se fasse souvent en plusieurs étapes, sur une longue durée. Il est préférable d’investir dans des équipements moins performants et de pouvoir contribuer à des améliorations E&S importantes plutôt que de rejeter une demande de financement pour des questions de réputation. Dans bien des cas, malheureusement, les revenus des entreprises privées ne permettent pas de répondre à l’ensemble des exigences E&S fixées par les IFI. L’assistance technique fournie par ces dernières peut constituer une partie de la solution ; elle n’est toutefois pas toujours suffisante.

Le rôle du secteur informel, lorsqu’il s’agit de financer des projets de gestion des déchets, est une question sociale particulièrement sensible. Il est essentiel que l’institution accordant le prêt détermine dans quelle mesure le financement envisagé affecte la capacité des récupérateurs informels de déchets à générer un revenu. Elle doit également identifier les instruments leur permettant d’améliorer leurs revenus et leurs conditions de vie. Une solution consiste à établir des relations étroites entre le secteur formel et le secteur informel. Une telle coopération peut, à terme, contribuer à une formalisation progressive du secteur informel – les récupérateurs de déchets informels bénéficiant d’une formation, d’une protection de santé et d’une rémunération équitable.

Un cadre réglementaire et juridique sécurisant  

Un plus grand engagement du secteur privé dans la gestion des déchets solides municipaux implique de faire évoluer le positionnement des autorités publiques : elles doivent passer du rôle de fournisseur de services à celui de donneur d’ordre, de régulateur et de contrôleur. Malheureusement, dans les pays en développement, les conditions nécessaires au transfert de l’activité de gestion des déchets au secteur privé sont rarement optimales. Dans le meilleur des cas, le gouvernement promulgue une loi sur les déchets solides municipaux. Mais il est rare qu’elle soit appliquée correctement ; les systèmes de suivi et de contrôle, les compétences aux niveaux des gouvernements font, la plupart du temps, défaut. Les gouvernements se contentent souvent de déléguer la responsabilité de la gestion des déchets aux municipalités, qui manquent de moyens financiers, de compétences et des structures organisationnelles nécessaires pour faire face à cette tâche. En outre, elles n’ont généralement aucun mandat pour réguler un secteur qui évolue rapidement. Cette rapidité d’évolution nécessiterait d’adapter les réglementations en conséquence, ce que les autorités publiques ne sont pas en mesure de faire au même rythme.

Pour les investisseurs, ce cadre réglementaire incertain et le manque de structures rendent difficiles l’identification des risques et la mise en place de mesures pour limiter leur impact. Les compétences limitées au niveau institutionnel ont une autre conséquence : les contrats passés entre les municipalités et les entreprises ne sont pas suffisamment aboutis. La définition des rôles et des responsabilités de chacun manque de clarté, les mesures destinées à limiter les risques sont souvent inadaptées.

En outre, les municipalités tendent à passer des contrats pour des services plus étendus que ce qu’elles sont capables de payer. Une fois les services facturés, elles en diffèrent le règlement ou essayent de réduire les paiements en remettant en question le service fourni. La modification des contrats signés par les municipalités est difficile.

Cela implique pour les IFI d’évaluer les risques en amont et de prévoir des clauses précisant que la durée du contrat devra coïncider avec la durée de leurs financements. Ces clauses doivent également prévoir que c’est à la municipalité de prendre en charge l’obtention des autorisations réglementaires majeures (telles que celles liées à l’occupation des sols), et de fournir à l’opérateur de recyclage privé un volume minimum de déchets garanti.

De nombreux points critiques doivent être pris en compte par les IFI pour réussir un investissement dans le secteur des déchets dans les pays en développement. Naturellement, des activités de niche existent, où les entreprises privées peuvent déjà investir et développer des modèles économiques rentables. C’est notamment le cas du recyclage. Les projets réussis dans ce secteur sont des “vitrines” très importantes, autant pour le public que pour les décideurs. Il revient aux IFI de sélectionner avec soin les projets qui présentent un profil de risque acceptable et de fournir des solutions de financement appropriées. Cette implication pourrait accroître la confiance des investisseurs et contribuer à faire de la gestion des déchets des pays en développement un secteur marchand mature. Le financement des projets du secteur privé ne suffit cependant pas, à lui seul, à remédier aux insuffisances constatées. Les municipalités doivent se doter de compétences adéquates et disposer de budgets appropriés pour pouvoir réguler et contrôler le secteur dans de bonnes conditions. Dans ce contexte, les IFI doivent soutenir et améliorer l’intervention du secteur privé, et peut-être appuyer en parallèle l’organisation et la régulation du secteur en vue de créer un environnement favorable aux projets privés de gestion des déchets.

Références / Hanrahan, D., Srivastava, S. Sita Ramakrishna, A. 2006. Améliorer la Gestion des Déchets Solides Municipaux en Inde – Revue d’ensemble et Défis. Division Environnement et Développement social, Région Asie du Sud. Banque mondiale / Yes Bank, 2010. Memorundum sur l’Evaluation des Projets.